Revue de littérature Ref # 6_Perspectives et progrès des économies en transition : le point de vue du FMI

Revue de littérature Ref #6

Titre français: La privatisation des EPs dans les pays en transition. Perspectives et progrès des économies en transition : le point de vue du FMI (2000). 
(Source: https://www.imf.org/external/np/exr/ib/2000/fra/110300f.htm)

English Title: Transition Economies: An IMF Perspective on Progress and Prospects

Dans son introduction, l’article considère le bilan après 10 ans depuis « le signal du départ de la course à la transformation des économies à planification centrale en économies de marché » entre les pays en transition. Certains pays d'Europe centrale et orientale (PECO) et de la Baltique frappent aux portes de l'Union européenne, mais beaucoup des pays de la Communauté des États indépendants (CEI), y compris la Russie, ont connu des progrès inégaux et font toujours face à un avenir incertain (le classement des économies en transition utilisé dans le présent rapport est exposé sous définitions de cet étude). 

Questions:

• 1. Pourquoi les pays d'Europe centrale et orientale et les pays baltes ont-ils distancé ceux de la CEI?

• 2. Que devraient faire la Russie et les autres retardataires pour revenir dans la course?

Cette étude met l'accent, d'une façon générale, sur les pays en transition d'Europe et de l'ex-URSS;

Les progrès enregistrés en Chine et dans les économies en transition d'Asie du Sud-Est sont évoqués brièvement et récapitulés dans l'encadré 2.

Quelques points clé:

• II Les éléments du processus de transition – voir définitions de cette étude.
• III Stabilisation de l'inflation et rétablissement de la production
• IV Privatisation

Selon l’auteur, sur le front de la privatisation des grandes entreprises, les avis étaient partagés entre les tenants d'un transfert rapide des avoirs de l'État au secteur privé et ceux qui favorisaient une approche plus graduelle, comme suit :

• « Approche rapide : Les avocats d'une privatisation rapide préconisaient l'élimination de la propriété d'État par la redistribution (par exemple, au moyen de bons qui donneraient à leurs titulaires le droit et les moyens d'acheter les entreprises publiques mises en vente). Leur point de vue était motivé par un désir d'équité, leur souhait de permettre à tout un chacun d'avoir voix au chapitre. Ils percevaient en outre la nécessité de saisir l'occasion avant que l'appareil bureaucratique ne se ressaisisse pour résister au processus.

• Approche graduelle : Les partisans de l'autre camp préconisaient une réduction plus graduelle du secteur des entreprises publiques, à mesure qu'émergeraient de nouvelles entreprises privées. Ils étaient en faveur de la privatisation des entreprises par la vente de leurs actifs, de préférence à des personnes capables d'en améliorer le rendement. Ils insistaient sur l'importance d'imposer de strictes contraintes budgétaires pour éliminer les entreprises fonctionnant à perte et ne conserver que les entreprises rentables, capables d'attirer les investisseurs. La Hongrie a adopté cette approche graduelle, qui semble s'être révélée plus propice à une véritable restructuration des entreprises.

L’auteur constate :

• « Par contre, l'expérience a mis en lumière certains des pièges de la privatisation rapide. Dans la République tchèque, par exemple, les actifs de l'État ont été dispersés entre des millions de détenteurs ordinaires de bons, au cours de la première phase de la privatisation, mais ces titres ont été revendus pour se trouver en fin de compte concentrés aux mains des fonds d'investissement. Il n'y a pas eu de véritable restructuration des entreprises puisque ces fonds d'investissement manquaient des capitaux nécessaires pour les développer, où parce qu'ils étaient liés aux banques d'État qui n'imposaient pas de contraintes budgétaires rigoureuses. La croissance relativement faible de l'économie tchèque, par rapport à celles des autres pays d'Europe centrale et orientale, à la fin des années 90, est attribuable en partie à la faiblesse de la réforme des entreprises dans ce pays. »

V Mouvements de capitaux : financements, modernisation des infrastructures, fuite des capitaux, résumé selon le diagramme 1 : 


(Note ATA: à insérer diagramme 1)

• « Le diagramme 1 résume ce phénomène en comparant les estimations annuelles moyennes de la fuite des capitaux, du taux d'inflation, de la croissance du PIB réel, du solde des finances publiques et de la qualité des réformes au cours des années initiales de la transition avec celles des années ultérieures.
• Dans le cas des pays d'Europe centrale et orientale, la baisse de l'inflation et l'amélioration de la qualité des réformes structurelles ont été attribuées à un revirement des mouvements de capitaux qui sont passés d'une sortie nette de 15 $ par habitant à une entrée nette de 75 $ par habitant. 
• De la même manière, grâce aux progrès réalisés par les pays baltes sur le double front de la lutte contre l'inflation et des réformes structurelles ainsi qu'à la maîtrise des finances publiques, au lieu d'une sortie nette de 30 $ par habitant, ils enregistrent maintenant une entrée nette de 70 $ par habitant. 
• Exception : l'expérience de la Russie > Plusieurs années après le début de la transition, ce pays est toujours en proie à une fuite massive de capitaux. Même si l'inflation a été maîtrisée, la Russie accuse un certain retard dans l'application des réformes structurelles. »

VI Inégalité des revenus : Coefficient de Gini : Selon l’article,

• « Le coefficient de Gini est une mesure communément utilisée de cette inégalité : il varie entre zéro et un, zéro représentant l'égalité parfaite. Les valeurs de l'indice de Gini avant la transition atteignaient environ 0,25, niveau comparable aux valeurs observées dans les pays scandinaves et très inférieur à celle des États-Unis (0,4). 
• Après le début de la transition, elles avaient augmenté pour se situer entre 0,2 pour la Slovénie et 0,5 pour l'Ukraine. Les pays affichant une meilleure croissance — mesurée par la croissance cumulée du PIB au cours des huit premières années de la transition — connaissaient une aggravation moindre de l'inégalité, comme le montre le graphique de la figure 4 de l’article – à consulter Keane et Prasad, Document de travail, IMF (juin 2000)» 
• Notes : Personnes affectées le plus : la classe moyenne et les retraités.

VII Quel avenir pour la Russie?

Selon certains auteurs cités dans l’article, Pour Joseph Stiglitz, par exemple,

• « l'échec de la privatisation accélérée en Russie n'est pas un simple accident de parcours, mais l'aboutissement prévisible de l'absence de politiques favorables à la concurrence et d'infrastructures institutionnelles et juridiques propres à assurer la réussite du programme de réformes. [... ]la Russie devrait s'engager dans un programme de privatisation très graduel (ou de reprivatisation des actifs que l'État risque de s'être approprié de nouveau), en reconnaissant clairement la nécessité de créer des conditions institutionnelles propices et en faisant un usage judicieux de ses atouts sociaux et institutionnels actuels. [... ], la Russie pourrait s'inspirer, à cet égard, de l'énorme succès qu'a remporté la Chine en créant son propre programme de transition au lieu d'appliquer aveuglément les recettes proposées par les conseillers occidentaux. »

Par contre, certains observateurs et décideurs russes comme Boris Fedorov et Andrei Illarionov considèrent que

• « la stratégie de réforme choisie était la bonne, mais qu'elle n'a jamais été appliquée à cause, en partie, de l'indulgence dont ont fait preuve les économies de marché avancées et les institutions financières internationales. »

Ainsi, Illarionov écrit en substance :

• «... L'attitude du FMI à l'égard de la politique économique mise en œuvre par les autorités russes s'est caractérisée par sa timidité, son incohérence et une recherche constante de compromis; elle persiste jusqu'à ce jour. Pendant de nombreuses années, les pouvoirs publics et la société russes ont été traités comme des enfants gâtés, bénéficiant d'une assistance financière qu'ils ne méritaient pas. Résultat : non seulement la politique économique russe a-t-elle été incohérente, mais elle s'est écartée largement des politiques économiques mises en œuvre dans une majorité de pays en transition...»

Dans la même veine, Fedorov recommande à l'Occident

• « …[L’occident ne devrait] pas accorder à la Russie des «concessions», mais plutôt de lui imposer les mêmes règles qu'à n'importe quel autre pays. [... ], les capitaux occidentaux devraient aller au secteur privé, et non à l'État. Seule cette approche permettra de faire changer le pays, de créer des emplois et d'accroître l'efficacité. »

L’auteur est d’avis que

• « Le FMI reconnaît qu'on aurait dû porter une plus grande attention à la réforme des institutions. Il considère néanmoins que la stratégie fondamentale appliquée en Russie était valable, mais qu'elle a déraillé sous l'effet de facteurs particuliers. Par exemple, Fischer et Sahay soutiennent que les problèmes actuels de la Russie tiennent en partie au fait «que la dynamique des réformes n'a pas été entretenue après les élections de 1996, qui ont renforcé la mainmise de puissants détenteurs d'intérêts sur le pouvoir politique et économique, intensifiant la corruption». Il convient donc non pas de modifier fondamentalement la stratégie de réforme, mais d'obtenir des autorités politiques qu'elles relancent les réformes et améliorent la gestion publique. Les observations faites dans les pays d'Europe centrale et orientale et dans les pays baltes, résumées antérieurement, portent à conclure qu'un engagement véritable en faveur des réformes favorisera le retour des capitaux et assurera au pays les fondements d'une croissance soutenue.

Sur la question : Est-il possible de combattre efficacement l'action des groupes d'intérêts? Havrylyshyn et Odling-Smee gardent espoir.

• « Les détenteurs d'intérêts acquis pourraient être disposés à accepter les réformes s'ils décident que leurs intérêts seront mieux servis, à long terme, dans une société «où les droits de propriété sont protégés et où règne l'état de droit, plutôt que dans une société sans loi comme celle qui existe dans la majeure partie de la CEI aujourd'hui. On a déjà observé dans les économies de marché (...) de telles conversions des prédateurs en conservateurs...». Il pourrait également arriver qu'un leader charismatique décide de tenir tête aux groupes d'intérêts, que les changements nécessaires soient apportés sous les pressions d'une classe moyenne plus importante, ou que les pressions voulues viennent de l'extérieur, notamment des concurrents étrangers et des institutions financières internationales. »

Récapitulatif

Selon les auteurs de cet article, il est à retenir les points suivants :« La transition a donné des résultats remarquables ».

• a. Démocratie et de l'établissement d'une économie de marché : plus grande liberté politique. Non retour aux régimes anti-libéraux. Pour l’auteur « Il semble donc que, malgré les sacrifices imposés par la transition, les populations soient d'avis qu'un retour à l'ancien système serait encore pire. »

• b. Stabilité macroéconomique et maîtrise de l'inflation dans la plupart des cas. Exemple de la Russie qui a lutté contre la spirale inflationniste, après la dévaluation du rouble en 1998.

• c. Plusieurs piliers structuraux fondamentaux de l'économie de marché ont été mis en place dans la plupart des pays, à tout le moins en droit, par ex : les procédures de faillite, les politiques sur la concurrence et les règles anti-monopoles, l'amélioration des normes comptables et les lois sur la réglementation des marchés financiers.

• d. Dans les pays d'Europe centrale et de la Baltique, l'effort de stabilisation macroéconomique s'est manifesté plus tôt et les réformes structurelles ont été appliquées plus vigoureusement. Ces pays ont rejoint les rangs des pays à revenu moyen et peuvent qualifier leur transition de fait accompli. Leur nouveau défi consiste à adhérer à l'UE et, plus généralement, à rattraper les pays les plus riches.

• e. Cas de la Russie et les autres pays de la CEI : à suivre l’example des pays central europe. Challenge : la création d'institutions et le pouvoir des groupes d'intérêts qui pourraient, dans l'intervalle, faire dérailler le processus de réforme.

Sur la question : Les économies de transition asiatiques sont-elles différentes? l'encadré 2 nous explique comment les économies en transition d'Asie — Cambodge, Chine, Laos et Vietnam — ont-elles, aussi connu une évolution intéressante et qui diffère, sous certains aspects, de celle vécue par les économies en transition d'Europe. En voici l’extrait intégral par divers auteurs*

Encadré 2. Les économies de transition asiatiques sont-elles différentes?*

• Le processus de réforme a été lancé en Chine, à la fin des années 70, dans la foulée de la Révolution culturelle, et il y a une décennie environ dans les économies d'Indochine. Au départ, les économies asiatiques jouissaient, d'une manière générale, de conditions initiales plus favorables que les économies européennes : leur situation politique était plus stable; le secteur agricole y était plus développé; elles étaient moins intégrées au CAEM et l'expérience de l'économie de marché était encore fraîche dans la mémoire collective (notamment en Indochine). Par contre, le rôle prédominant de l'agriculture dans l'économie se traduisait par un faible revenu par habitant et par les problèmes connexes d'une infrastructure rudimentaire et d'une faible capacité administrative, et ces pays étaient au départ plus isolés de la communauté internationale.

• Comme dans les pays européens, les années initiales de la transition en Indochine se sont caractérisées par une forte poussée de l'inflation. Des politiques macroéconomiques rigoureuses ont toutefois réussi à ramener l'inflation à des niveaux modérés. Le recours à la parité fixe a été limité, et utilisé uniquement comme point d'ancrage nominal pour réduire l'inflation; les politiques monétaires ont été diversifiées et, dans le cas du Laos, elles se sont appuyées sur les programmes financés par le FMI pour accroître leur crédibilité. La Chine a réalisé la stabilisation de façon graduelle. Même si l'inflation n'a jamais dépassé 30 %, le pays a connu des cycles d'inflation basse suivis de périodes de menaces inflationnistes. Toutefois, ce sont les poussées soudaines de la demande globale, et non les variations du régime de change, qui étaient responsables au premier chef de ces variations cycliques.

• À l'opposé de ce qu'on a observé en Europe, la croissance de la production s'est maintenue dans la foulée des programmes de stabilisation asiatiques. Cette robustesse de la production était attribuable à l'évolution favorable de l'approvisionnement dans le secteur agricole, que des réformes institutionnelles importantes visant l'utilisation des terres agricoles avaient contribué à promouvoir.

• En Chine, les réformes ont inclus l'adoption, au début des années 80, d'un système encourageant la prise de décisions par les ménages d'agriculteurs, la mise en location à moyen-terme des terres agricoles et la libre utilisation des excédents (au-delà des montants à remettre à l'État). 
• Au Vietnam, les réformes agricoles du milieu des années 80 ont amélioré le système cadastral et permis aux agriculteurs de vendre leurs excédents aux prix du marché. Au milieu de 1989, les agriculteurs ont été autorisés à gérer leurs propres points de vente, et les prix des produits ont été entièrement libéralisés.

• La stratégie retenue par les économies de transition asiatiques ne pourrait pas s'adapter facilement à la situation des économies de transition européennes, caractérisées par leurs importants secteurs industriels d'État et leurs secteurs agricoles plus petits. 

• Par ailleurs, la stratégie asiatique comporte certains risques : la réforme du secteur financier n'a pas été aussi rapide, dans ces économies, que celle des économies en transition européennes les plus avancées; la réforme des entreprises publiques reste à faire et la stratégie de la promotion de l'économie de marché dans des «enclaves» risque de faire long feu.

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* Sources : Kalra et Sloek, «Inflation and Growth in Transition: Are the Asian Economies Different?», Document de travail du FMI 99/118, août 1999; Dodsworth, Chopra, Pham et Shishido, «Macroeconomic Experiences of the Transition Economies in Indochina», 96/112, octobre 1996; Aghevli et Dodsworth, «Transition in East Asia: Stabilization and Economic Reforms», polycopié; Camard, «Transition in East Asia: The Role of Enterprise Reform and Monetary Control», polycopié, avril 1997; S. Erik Oppers, «Macroeconomic Cycles in China», Document de travail du FMI 97/135, octobre 1997.

Notes: l’article fait partie d’une série de publications de IMF /FMI sur la Transition (Etudes thématiques) sous http://www.imf.org.